作者：Martinho do Nascimento Obe
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引言
近来，关于欧库西-安贝诺特别行政区（RAEOA）的地位和权限问题，在普通民众、公民社会乃至一些法律专家，特别是欧库西本地人中引发了激烈讨论。这一切都源于2014年6月18日颁布的、关于设立RAEOA和东帝汶社会市场经济特区（ZEESM-TL）的第3/2014号法律。
有人认为，RAEOA的运作已经超越了法律界限，甚至有人说，在经历了2023年11月30日第18/2023号法律的第三次修订后，RAEOA的地位已经和普通市没两样，只剩下市级权限了。
面对这些担忧，笔者希望从法律，特别是行政法学的角度，尝试给出一个分析和回应。
- 设立RAEOA和ZEESM-TL的法律政策背景
东帝汶民主共和国宪法为欧库西和阿陶罗岛设定了特殊的法律政策待遇。宪法第5条第1款确立了行政权力下放的原则，第3款更是明确规定：“欧库西-安贝诺和阿陶罗岛享有特殊的行政和经济待遇。” 这里有两个关键概念：1）特殊行政待遇；2）特殊经济待遇。
这两个概念是宪法赋予的强制性任务，要求政府和国家必须为欧库西和阿陶罗岛的人民和土地落实（而非可选择的任务）。宪法第71条关于行政组织的规定，进一步确认和强化了第5条的实施。关于设立市的宪法法律政策，在2009年的立法会议上得以具体化，当时政府向国民议会提交了三项法律草案：第一项关于领土行政区划；第二项关于地方权力；最后一项关于市级选举。这三项草案被视为建立“地方权力”的基石。
在提交给国民议会的三项草案中，议会批准了关于“领土行政区划”的法律，即2009年10月7日的第11/2009号法律。该法依据宪法第28条，设立了地方权力单位和各市及其行政层级。这部《领土行政区划法》主要有三大目标：
- 在东帝汶全境推动建立一个强大、合法且稳定的国家机构；
- 为所有公民参与地方民主体系创造机会；
- 促进提供有效、高效且贴近民众的公共服务……这不同于外国的“行政命令”（如双边合作和外交事务）概念，后者在本地缺乏宪法支持，无法适用（参见2023年11月30日第18/2023号法律第三次修订的第8-A条）。
这意味着RAEOA可以颁布区域性行政法规，但前提是必须符合在全国范围内适用的法律（参见2023年11月30日第18/2023号法律第三次修订的第9条和第9-A条）；
- 在第三次修订中，政府整合了一些现行规范，如2015年1月22日的第5/2015号法令和2014年6月18日的第3/2014号法律，政府认为这些内容可以由国民议会的法律来处理。
此次法律修订明确划分了哪些事务专属中央政府管辖，哪些可以下放给RAEOA。保留给中央政府的事务包括国防、安全、公共秩序、对外关系、双边和多边合作以及石油活动（参见2023年11月30日第18/2023号法律第8-A条“中央政府保留事项”）；
- 对“欧库西-安贝诺特别行政区”的地位进行了调整，以符合上诉法院在2022年作出的分类，将其纳入国家间接行政管理的范畴。
这意味着RAEOA主席需要就该区域的社会经济发展表现，向总理负责（参见2022年2月10日第2/2022号法律）；
- 最后，政府将经济发展特区剥离出来，计划用一部独立的法规来规范。因为在第三次修订中，政府删除了所有关于欧库西-安贝诺和阿陶罗岛社会市场经济特区（ZEESM）的提法。
这意味着，到目前为止，ZEESM这个概念在法律上已不复存在，但现实中RAEOA在某些事务上仍在使用ZEESM-TL的标志（ZEESM的概念已被废除）。
结论
综上所述，可以得出一个结论：第三次法律修订并没有将RAEOA的地位及其自治权限削弱到普通市的水平，而只是对其法律性质（第1条）、行政监督关系（第2条和第5条，侧重经济事务）进行了调整，并彻底废除了“经济特区”的概念（参见原法中关于ZEESM设立、机构性质和权限的第35、36、37、39条），从而将RAEOA与ZEESM-TL分离开来。
因此，基于以上分析，我们可以从法律上得出答案：RAEOA依然保有其在行政、财政和资产上的自治权限。(*)
作者为ISFIT 2020届校友及UNPAZ 2021届法律科学硕士。
