情报主导警务：东帝汶国家警察的新范式

来自：若昂·阿尔梅达

毕业于东帝汶国防研究所研究生课程

 引言

2026年3月27日，东帝汶国家警察（PNTL）庆祝其成立26周年，并任命了新领导层。这标志着该机构发展进入新阶段（尽管从法律角度看，新领导层的任命尚处于“过渡期”）。新领导层将继续面临经典的两难选择：是继续维持被动反应、以事件为导向的执法模式，还是转向更具战略性、数据驱动的警务方式。

本文为PNTL提供了关于“情报主导警务”（Intelligence-Led Policing）的新范式。杰里·拉特克利夫（Jerry Ratcliffe）在其著作《情报主导警务》中将其定义为：“一种商业模型和管理理念，其中数据分析和犯罪情报对于决策框架至关重要，通过战略管理和有效执行策略，针对高风险区域、潜在犯罪活动以及有犯罪嫌疑和背景的人员，促进犯罪和问题的减少、中断和预防”（Jerry Ratcliffe, 2008）。PNTL在资源有限的背景下运作，面临有组织、复杂的跨国威胁。此外，东帝汶于2025年10月加入东盟，不仅带来益处，也使其面临更复杂的地区安全环境。采纳ILP不仅提供了一套战术工具，更是对PNTL如何构想和提供公民安全进行根本性重构。

 PNTL当前的挑战与法律基础

 PNTL的战略和警务理念是社区导向的——社区警务（第34/2024号法令第2条第2款），但其结构、培训和纪律仍与军事模式保持一致。马亨基金会（Fundasaun Mahein）2025年关于PNTL资源分配的分析指出，人力、设备和预算仍然有限。人力资源分配与人口安全需求不匹配：2/3的人口居住在乡村地区（行政村、自然村和定居点），而大多数PNTL成员部署在城镇中心。此外，交通管理不足，各市缺乏交通工具以服务居住在乡村的2/3人口，而在城镇，尤其是国家层面，大部分交通工具分配给指挥、领导和主管职位。更严重的是，PNTL在车辆控制与维护方面面临困难。HABADA非政府组织2025年对PNTL预算的类似观察显示，其分配不成比例。例如，PNTL 2026年预算为49,511,296美元，尽管这一数额显示了国家对这一机构的承诺，但其结构显示出显著脆弱性：88.2%（43,695,119美元）仅用于工资和薪金，剩余11.8%用于运营和投资需求。

这些资源限制因快速演变的威胁格局而进一步加剧。《2025年全球有组织犯罪指数》将东帝汶列为193个国家中的第149位。东帝汶可能成为犯罪分子的市场（目的地和来源地），涉及人口贩运、合成毒品和金融犯罪，得分极高。仅在2024年，当局记录了68名东帝汶人成为海外人口贩运受害者。自2025年10月加入东盟以来，东帝汶获得了地区情报共享机制（如东盟警察组织（ASEANAPOL）），但也面临跨国组织犯罪风险增加，例如非法赌博集团、网络诈骗、假币、洗钱以及通过私人飞机运输超过1000万美元的美元现金——这些在2025年引起了部长理事会主席阿吉奥·佩雷拉（Ágio Pereira）和联合国毒品和犯罪问题办公室（UNODC）的高度关注。最近在2026年，根据有组织犯罪和腐败报告项目（OCCRP）的报告和《卫报》的报道，揭露了东帝汶的跨国组织犯罪活动，以及针对东帝汶最高领导层涉及跨国犯罪网络的指控。此外，PNTL在帝力比道区的一家中国商店查获了超过400万美元的100美元假钞。要应对这些挑战，被动反应式警务不仅效率低下，而且更加危险。

关键的是，东帝汶已经具备了ILP的法律基础。第34/2024号法令第41条设立了警察情报服务局（Direção do Serviço de Informações de Polícia, DSIP）——作为直接隶属于PNTL总指挥部的机构。其主要职能包括“收集、分析和传播警务、安全和反情报信息，并识别任务执行中的风险因素”。此外，第41条第4款规定，DSIP“与战略情报国家局（SNIE）密切合作——参考第9/2008号法律（国家情报体系法）建立的框架”。这一法律架构为在PNTL中实施ILP提供了理想基础，DSIP并非孤立运作，而是在国家综合安全体系（第2/2010号法律，国家安全法）框架内，与各类安全实体及其他相关机构共同行动。

PNTL中ILP的框架：3i模型

 杰里·拉特克利夫的3i模型——解释（Interpreta）、影响（Influência）、影响（Impaktu）——为将ILP融入PNTL现有运作提供了实践结构。解释要求警察从犯罪计数转向真正分析。马亨基金会2025年报告指出，帝力面临“由失业和贫困等因素影响的多重犯罪环境，当地和跨国犯罪分子使执法努力复杂化”。对犯罪分布的空间分析揭示了与特定街区相关的模式。从这个意义上说，DSIP的内部结构（第34/2024号法令第42条）已经提供了模型：DSIP通过情报与反情报局（下设有组织/跨国犯罪、常规犯罪、边境/外国公民监控、技术/数据库、煽动/宣传等科室）以及情报研究与分析局（下设技术分析、国家安全分析、社会文化分析、国际信息研究/分析等科室）运作。这些专业科室正是ILP所需的分析机器。但正如杰里·拉特克利夫所指出的，许多警察部门缺乏进行严格评估的能力，而“解决紧迫问题的压力或焦虑常常阻碍评估的机会”。因此，投资于分析师的培训——尤其是针对研究/监控、分析和技术等特定科室——对于ILP至关重要。

影响要求分析师塑造决策者的思维。也就是说，PNTL指挥层的决策者必须根据分析产品，而非仅仅凭直觉或感觉，来常规性地制定战术决策。法律已经恰当地规定了情报流通：第41条第2款规定“DSIP收集的信息同时向作战指挥部指挥官和总指挥官报告，随后可对作战需求下达具体指令”。这一双重报告线——向作战指挥官和更高级别——是情报影响战术和战略决策的法律授权。此外，第9/2008号法律第12条设立的技术委员会（包括DSIP局长）每两周会面一次，协调情报事务与其他安全机构。一个重要问题是，如何确保这些报告渠道得到有效利用，指挥官们遵循情报分析产品行动。

影响（Impaktu）是最终考验。ILP成功与否在于决策者做出决策并指挥资源以减少犯罪。对PNTL而言，这意味着从传统方法（衡量活动——产出：巡逻小时数、逮捕和拘留人数、处理的投诉数量）转向更具战略性的方法（衡量结果——成果：犯罪率是否下降？社区是否感到安全？犯罪网络是否被瓦解？）。因此，ILP强调，成功的真正衡量标准是对犯罪的实际/具体影响，而非警察是否“超级忙碌”。因此，杰里·拉特克利夫警告，绩效指标可能只会导致：狭隘视野（tunnel vision）——只关注容易抓获的犯罪，忽视难以抓获的重大犯罪（例如，查获超过400万美元假币并逮捕部分嫌疑人，但主要嫌疑人逃脱）。短视（Myopia）——只追求快速结果（例如，开展大规模行动）而缺乏长期预防策略。失实（Misrepresentation）——操纵数据以达到目标，例如，将轻微违法行为登记为严重犯罪并填写所需数字。

因此，ILP的真正成功在于巡逻不再基于习惯，而是由犯罪模式分析决定——例如，脆弱区域地图、事件时间、犯罪类型。目标是改善犯罪预防（警察出现在最合适的时间和地点）和资源效率（在有限的人员、车辆和燃料下，巡逻针对最高优先事项）。换句话说，PNTL已告别传统模式（在所有可能的地方巡逻，计时）转向战略方法（数据决定警察应该在何处以及去哪里）。这是迈向真正情报主导警务的第一步。

中断、预防与执法

 ILP的一个决定性特征是中斷（interupsaun）——即使在怀疑阶段且无需等待主管当局的正式起诉和指控，也阻碍犯罪网络运作。在东帝汶，如果等待完整证据后再行动，犯罪分子往往逃出国家领土，留下庞大的犯罪网络。因此，杰里·拉特克利夫指出，中斷是“警察机构的主要目标之一，尤其是那些负责打击有组织、严重和复杂犯罪的任务”。对东帝汶而言，DSIP的职责包括“反情报”（第41条第1款c项）及其有组织与跨国犯罪情报科（第42条第1款a项i目）专门旨在收集此类威胁信息。因此，为了中斷犯罪网络运作，DSIP并非孤立运作，而是利用国家层面（例如技术委员会）、双边渠道以及地区层面（东盟警察组织和国际刑警组织）的情报共享平台。东帝汶已有此类经验，最近案例是PCIC与国际刑警组织联合行动，中斷犯罪网络，于2024年查获4200万美元现金并逮捕嫌疑人。

关键的是，ILP并未放弃预防。杰里·拉特克利夫的定义明确包括“减少、中斷和预防”。在东帝汶，社区警务仍然是战略支柱——根据第34/2024号法令第2条第2款，PNTL的战略和警务理念是社区警务。社区警务局（DCP，第43条）和行政村警察（第53条）是预防导向警务的具体体现。传统的冲突解决机制如Tara-Bandu——在当地施行，规范社区行为——已被证明在减少犯罪和加强社会团结方面取得成功。因此，将这些地方结构和机制纳入ILP框架，不仅尊重地方合法性，也有助于收集信息。因此，ILP并非简单复制西方模式，而是根据现有国家立法，并积累社区现有实践。

 结论

 对于PNTL实施ILP，三个重要优先事项是：第一，全面运作DSIP的分析能力——投资于情报分析师培训（尤其是在监控、研究和分析科室），并确保数据库系统正常运行。第二，将情报纳入指挥决策——利用报告渠道，使DSIP产品成为作战规划会议中的常规议程。第三，拓宽PNTL的战略选择，不仅依赖传统方法（利用DSIP的反情报和有组织犯罪科室）进行犯罪中斷，也依靠基于社区的预防（利用DCP和行政村警察）。ILP提供了从“知情指挥结构”到“适当运用预防、中斷和执法”的框架。东帝汶已经拥有法律架构——第34/2024号法令和第9/2008号法律——使得PNTL内部实施ILP成为可能。现在的挑战是实施：将法律规定转化为日常实践，培训分析师和指挥官，以建设基于情报主导警务的安全未来。