东帝汶分析：2025年预算过大，财政政策亟需改革

当前，由总理夏纳纳·古斯芒领导的政府，正在国民议会为2025年国家总预算（OJE）的通过进行辩护；议员们也正在讨论这项提案。按照凯恩斯主义传统，国家总预算和财政政策是刺激国内经济活动最重要的公共政策工具。东帝汶缺乏其他国家拥有的其他公共政策工具，即货币政策。考虑到经济发展水平和以公共部门为主的经济结构，财政政策立场的转变是实现更大经济发展（如包容性、可持续和公平的增长、创造体面就业、提供高质量和可及的公共服务、改善东帝汶人民生活质量）的关键。

2025年国家总预算提案：里面有什么？

2025年国家总预算提案的金额为26.17亿美元。这个金额由总行政预算20.72亿美元（79.2%）、欧库西-安贝诺特别行政区管理局0.62亿美元（2.3%）以及社会保障储备金4.82亿美元（18.4%）组成。其中，中央行政预算最为重要，因为它为国家的官僚机构、基本公共服务以及向各类群体（包括退伍军人、老年人和残疾人）的转移支付提供资金。中央行政预算按经济分类又分为四个类别：工资和薪酬、货物和服务、公共转移支付、以及小额资本和发展资本。

下图显示了按经济分类的中央行政预算分配情况。

具体来看，有几条支出线值得全社会关注。例如，公共转移支付类别，根据当前提案共7.62亿美元，占国家总预算总额的37%。这个类别也由未来难以削减的支出线组成，预计还会增加。退伍军人支出翻了一番，从0.92亿美元增加到1.9亿美元。其他大的支出线包括对国有企业的转移支付，特别是对EDTL（1.665亿美元）、蒂莫尔盖普（0.16亿美元）和BTL（0.1亿美元）。特别是电力方面，这是东帝汶面临的一项挑战，当前的能源来源给东帝汶预算带来了极高的财务成本，约占国内经济的10%。

一个一直成为公众讨论和辩论话题的问题是国家官僚机构的扩张，给预算带来了高昂成本。2025年，工资和薪酬类别的总拨款为4.9亿美元，占中央行政预算总额的23%，高于发展资本支出。这比2024年增长4.2%，比2023年增长13.4%。关于权力下放和市政预算，2025年国家总预算提案也表明市政预算继续增加，且未来难以削减。根据提案，市政预算为1.236亿美元，约占国家总预算总额的6%。从过去几年的趋势看，市政预算比2024年增长29%，比2023年修订预算增长52%。

国家总预算的大小及其衡量标准

像往常一样，国家总预算提案在社会上引发了许多讨论。其中一个问题是大小问题。关于这个问题，有观点认为国家总预算的金额太大了。这种观点出现也是因为东帝汶只依赖石油基金，没有其他替代收入来源，且税基非常小。

从财政政策和经济的角度来看，衡量国家总预算规模的一个标准是将其与收入（特别是税收）进行比较。这个标准非常重要，因为它反映了国家从税收中提取收入的能力和权力，以及经济支撑国家支出的能力。从这个指标来看，我们的国家总预算规模非常大。根据提案，我们的国内收入预计仅为2.3亿美元。税收收入来自用户费和自治机构，仅占国家总支出的11%，83%来自石油基金。其余来自存入国库的上年结余资金。

这是一个指标，表明国家作为社会中的行动者和经济中的主体，其支出远远大于其收入。这是一个非常重大的指标，显示了国家的榨取特征。

从政治经济学的角度来看，衡量国家支出的一个标准是国家支出水平与整个经济规模（以国内生产总值衡量）的比较。从这一标准来看，东帝汶的国家支出相对于经济增长水平和经济规模来说非常大。从经济结构的角度来看，这个指标很重要，因为它衡量了公共部门在经济结构中的规模以及资源分配问题。从这个角度来看，该提案相对较大。例如，如果包括欧库西-安贝诺特别行政区管理局的预算，2025年国家总预算提案总额约为22亿美元，相当于我们国内生产总值的近130%。这表明，作为一个国家和一个经济体，东帝汶的生产远低于消费。在这种情况下，国家消费最多，占国内消费水平的50%以上。这也表明国家的生活方式与经济和社会整体步伐不符。

图2：2008年以来的国家支出概览

从较长时间跨度来看，2025年国家总预算提案并不是最大的。中央行政预算自2021年以来已经连续几年达到20亿美元。例如，2022年批准的国家总预算为31.85亿美元，尽管执行没有达到这个数字。但与十年前或十多年前相比，东帝汶的国家总预算几乎翻了一番。与国内经济扩张相比，这一增长非常巨大。这也是一个强有力的指标，表明没有严肃的迹象显示统治者们要对东帝汶的财政结构和经济结构进行结构性改革。2025年提案继续显示国家官僚机构的急剧扩张以及维持国家机器的财务成本、消费支出，而没有认真努力聚焦于……

国家总预算在发展与挑战的背景下

从经济发展政策的角度来看，国家支出是财政政策的一部分。而财政政策本身是各国国家用来干预市场的重要公共政策工具。国家对经济进行干预的目的是实现高经济增长率、维持合理的通货膨胀率，并降低失业率。例如，当国家支出增加时，它会增加经济中的总需求，假设需求的增加会推动供给增加。在长期发展政策的背景下，目的是维持财政可持续性、提高生活质量、减少贫困以及实现其他发展目标。许多政府也使用财政政策，特别是税收部分，来实现公共卫生、环境可持续性、促进可再生能源等目标。

具体到东帝汶，国家总预算的短期目标是维持宏观经济稳定。这包括实现高增长率（根据国家发展战略计划，每年8-11%）、创造就业和控制通货膨胀。例如，东帝汶的经济增长高度依赖国家预算的执行率；东帝汶最大的雇主是国家；这给国家预算带来了巨大压力。长期来看，国家总预算是实现更大发展目标的工具，如财政可持续性、经济多元化、增加私人投资、创造就业和减少贫困。

从这个角度来看，财政政策和国家支出的目标不仅仅是花钱，而是实现更广泛的宏观经济和发展目标。因此，对国家总预算和国家支出的评估不应仅限于执行能力和总额以及各项目或各行业的分配。更重要的是要质疑财政政策作为公共政策工具的有效性和效率，以实现东帝汶希望达到的发展目标。关键问题是：当前的财政政策立场（仅仅基于相对较大的支出，与国内经济规模相比）是否真正作为实现东帝汶发展目标的工具？

根据更广泛的发展指标进行评估时，可以得出结论：尽管过去十年每年都有高水平的支出，但东帝汶的经济结构没有发生显著变化。例如，根据国民账户报告，我们的非石油出口在过去十年呈下降趋势。私人部门投资停滞，尽管公共部门投资巨大。正规私人部门创造的就业数量没有显著增加。从更广泛的角度看，社会经济指标，如人力资本水平在区域层面较低、贫困率高、粮食不安全和营养不良率等。

各种数据和指标足以让我们认识到并达成共识：我们当前的财政政策立场作为工具，在引导我们实现预期的宏观经济和发展目标方面既不有效也不高效。我们的部分支出非但没有促进发展目标的实现，反而成为这些目标的对立面。许多研究和讨论认识到，我们社会中庞大的补贴导致了公民对国家严重的依赖心态，使公民变得被动，用通俗的话说，人们变得懒惰。在经济概念中，这指的是经济激励结构从生产型向消费型转变。结合经济多元化和提高国内经济生产力的努力，这种方法不利于经济多元化。相反，它成为经济多元化的障碍。另一个例子是公共部门的扩张及其对私人部门的活动的挤出效应。我们庞大的支出需要庞大的官僚机构。其结果是出现了各种机构、机构或部门。从经济角度看，这种趋势使公共部门变得非常庞大并在东帝汶的经济结构中占主导地位。在比例或百分比背景下，公共部门的扩张往往挤压私人部门的规模。这也改变了经济中私人部门的经济激励。例如，许多私人部门仍然依赖公共部门的合同，特别是在基础设施项目中，或者成为公共部门的服务供应商。这是国家或政府通过公共政策创造的经济激励结构的结果。因此，责任不在于私人部门，而在于公共政策创造的经济激励结构。

因此，关于国家总预算和财政政策制定的讨论不能仅限于收支平衡、支出能力或执行率。更重要的是质疑和评估当前财政政策立场的基础及其对其他发展目标的影响。

有什么选择？

基于当前现实和各种指标，东帝汶必须在多个层面做出改变。在战略层面，统治者们和最高政治领导层必须有勇气承认错误，并改变作为当前财政政策制定基础的思想、框架和假设。执政者和决策者必须要有更广阔的思想，认识到财政政策的目标不仅仅是分钱和花钱。财政政策必须在更广阔的发展背景下看待，并根据长期发展目标进行评估，如经济结构变化和经济多元化、促进私人投资、改善人力资本、减少贫困、在考虑可持续性、公平、社会正义和改善人民生活质量的条件下花钱和分配资源。要实现这些发展目标，仅仅花钱和分配资源是不够的或不足的。这需要长期努力，需要解决结构性问题，提高治理质量。在没有考虑机构管理能力和经济吸收能力的情况下注入大量资金，将导致资源管理效率低下、经济激励从生产型转向消费型等等。

在此背景下，还需要对预算上限实行财政纪律。政府和国民议会必须重新审查当前财政政策的有效性。实行财政纪律必须从设定每年预算金额的上限开始。政府还必须削减一些非必要且影响不明确的项目，控制国家官僚机构的扩张，停止扩张和创建新的自治机构。

具体来说，在收入方面，政府必须尽一切努力增加非石油收入。必须认识到，根据税收占GDP比重的指标，东帝汶相对较低，约为8%，而亚太地区约为18%。这也表明东帝汶有空间增加国内收入。这可以通过提高与税收相关的机构能力、重新审查当前税率（包括进口关税）、减少繁文缛节、提高公共服务质量以及开展关于税收对东帝汶发展重要性的宣传来实现。

另一项战略是努力赋能非正规经济活动者，并创造激励措施使其进入正规经济。更重要的是，税收和国内收入的增加在很大程度上取决于国内经济规模。因此，经济多元化和扩大税基是关键。政府还可以利用税收作为工具改变市场的激励结构。

在支出方面，决策者需要有勇气纠正过去的缺陷以及国家支出创造的激励结构。政府可以通过更审慎的资源分配和提高项目实施能力来提高国家支出的质量和效率。在资源分配方面，政府可以改进并削减与工资和薪酬、货物和服务、公共转移支付以及一些回报不明确的基础设施项目相关的支出。例如，工资和薪酬支出的增长是由于中央行政机构雇员人数的增加。在货物和服务类别中，政府也可以重新审视出国旅行的倾向、比较研究的数量、人员和出差到市政和国外的数量、办公用品以及非必要的服务等。

结束语

东帝汶正面临一种需要社会所有实体反思并做出许多结构性改变的局势，特别是在公共政策方面。在经济方面，改变财政政策立场势在必行。鉴于东帝汶的经济结构以公共部门为主导，公共支出刺激经济活动并决定市场的激励结构，改变财政立场是实现包容性和公平经济增长、创造体面就业、资源再分配和促进经济多元化的关键。如果没有财政政策立场的改变，经济多元化将只是一个很多人使用的表述，但其意义将是空洞的。

作者是东帝汶公共政策分析师，也是未来选择——政治与国际事务研究所（IPIA）的成员。本文为个人观点，不代表作者所属或参与的任何机构的意见或立场。